Réalisation et exploitation d’aires de service – Vérification particulière

Résumé d’audit Date de publication : juin 2014 Bureau d’audit : Vérificateur général du Québec Lien vers le rapport complet : http://www.vgq.gouv.qc.ca/fr/fr_publications/fr_rapport-annuel/fr_2014-2015-VOR-Printemps/fr_Rapport2014-2015-VOR-Chap02.pdf

Entité auditée

• Ministère des Transports (MTQ)

Étendue et objectifs de l’audit

L’audit visait à :

• s’assurer que l’entente conclue repose sur les bonnes pratiques reconnues lors de la passation des contrats en mode partenariat public-privé;
  
  
• s’assurer que le ministère des Transports du Québec (MTQ) fait un suivi adéquat de l’entente de partenariat conclue avec le partenaire privé.

Critères d’audit

• Le projet correspond à des besoins justifiés.
  
  
• Une analyse montre que le mode partenariat public-privé apporte la meilleure valeur pour le MTQ et ce dernier s’assure que cette valeur est préservée tout au long du projet, notamment lors de modifications.
  
  
• Un processus rigoureux assure un traitement concurrentiel et équitable des propositions tout au long des différentes étapes (appel d’intérêt, appel de qualification, appel de propositions, etc.)
  
  
• Le ministère s’assure de la viabilité financière du projet et des propositions reçues.
  
  
• La répartition des risques et des responsabilités entre les secteurs public et privé, les mécanismes de rétribution et les garanties accordées permettent la meilleure optimisation des ressources, et ce, tout au long de la durée de l’entente.
  
  
• L’entente précise le type d’information que le partenaire doit soumettre afin que le ministère soit en mesure d’effectuer un suivi efficace de la mise en œuvre du projet dans le respect des exigences, ainsi que la fréquence des rapports.
  
  
• L’entente définit clairement la procédure à suivre en cas de différend.
  
  
• Le ministère a défini clairement les responsabilités et les tâches relatives à la gestion du contrat.
  
  
• Le MTQ assure un suivi rigoureux de la gestion des risques liés à l’entente.
  
  
• La surveillance de la performance est systématique et basée sur une information de gestion suffisante et fiable.

Principales constatations

• Le MTQ n’a pas démontré que les services exigés dans chaque aire de service sont arrimés aux besoins. Il a choisi l’emplacement des aires de service selon le principe d’en établir une tous les 100 km, mais il a fait abstraction des services existants près des sorties des autoroutes.
  
  
• L’analyse effectuée pour démontrer que le mode PPP se révèle la meilleure solution est incomplète. Le gouvernement n’a pas obtenu l’information suffisante pour évaluer le projet portant sur les sept aires de service, notamment celle sur la rentabilité et les risques que comporte chaque mode de réalisation.
  
  
• La solidité du plan de financement du seul soumissionnaire n’a pas été démontrée. Vu la grande marge d’erreur possible dans les hypothèses et le modèle financier puisqu’il s’agit d’un projet de 31 ans, plus de rigueur et de prudence lors de l’évaluation de la proposition auraient été nécessaires.
  
  
• Malgré une participation financière publique plus élevée que prévu, le modèle financier demeure « fragile ». La grande incertitude qui entoure les hypothèses clés et la sensibilité de la rentabilité du projet à de faibles variations de ces hypothèses expliquent cette « fragilité ».
  
  
• Les garanties accordées ont limité les risques du partenaire et des prêteurs, et ont augmenté ceux du MTQ. Le fait que le MTQ a garanti le remboursement de la dette et les indemnités en cas de résiliation de l’entente a modifié le partage des risques établi initialement.
  
  
• Les risques liés aux permis de construction et aux exigences environnementales n’ont pas fait l’objet d’un suivi rigoureux. Le MTQ n’a pas posé en temps opportun les gestes nécessaires pour atténuer les risques de résiliation de l’entente. Le début des travaux a été reporté de plusieurs mois et le MTQ a dû payer des indemnités de 4 millions.
  
  
• Malgré les conséquences importantes d’une défaillance du partenaire, le ministère n’a fait aucun suivi de sa situation financière. Il n’a pas évalué les conséquences sur la santé financière du partenaire et sur sa propre situation du fait qu’il n’a pas versé à ce dernier la quasi-totalité des bonis de performance et les bonis pour les bureaux touristiques.

Recommandations

Le Ministère devrait :

• s’assurer de l’arrimage des services déployés dans chaque aire de service aux besoins en considérant notamment les services déjà disponibles à proximité.
  
  
• présenter une analyse complète des projets d’infrastructures aux décideurs, y compris la rentabilité de chaque projet, la comparaison des différents modes, les coûts liés à chacun des modes, les risques et les analyses de sensibilité.
  
  
• limiter les négociations permises avec le candidat sélectionné afin d’augmenter l’efficience du processus d’appel d’offres.
  
  
• effectuer une analyse rigoureuse des propositions des soumissionnaires afin de recenser tous les risques liés au modèle financier et en évaluer les effets sur l’autofinancement du projet.
  
  
• évaluer l’impact des garanties publiques sur la répartition des risques liés au projet et leurs répercussions futures sur les finances publiques et, s’il y a lieu, se servir de ces garanties comme incitatif pour attirer un plus grand nombre de soumissionnaires.
  
  
• s’assurer d’une répartition optimale des risques en prévoyant dans l’entente des mesures tel le rééquilibrage financier, si le projet s’avère plus rentable ou moins rentable que prévu.
  
  
• Effectuer un suivi rigoureux de la performance du partenaire et des risques que le ministère assume pour recenser les problèmes potentiels de façon précoce afin d’en limiter l’impact et définir clairement les responsabilités et les actions à accomplir à cet égard.