Sommaire – L'approvisionnement en biens et services selon la méthode du partenariat public-privé

Audits pertinents

Bureau d’audit	Titre du rapport (cliquez sur le titre pour accéder au résumé)	Date de publication
Bureau du vérificateur général du Canada	Projet du pont de Deh Cho dans les Territoires du Nord-Ouest	mars 2011
Bureau du vérificateur général du Nouveau‑Brunswick	Partenariat public-privé : école intermédiaire Eleanor W. Graham et école de Moncton-Nord	janvier 2012
Bureau du vérificateur général de la Colombie‑Britannique	Partenariat public-privé de centre universitaire de soins ambulatoire : la Vancouver Coastal Health Authority	mai 2011
Vérificateur général du Québec	Réalisation et exploitation d’aires de services	juin 2014
Bureau du vérificateur général de l’Alberta	Mode alternatif d’approvisionnement pour la construction d’écoles en Alberta	avril 2010
Bureau du vérificateur général de la Colombie‑Britannique	Projet de transport en commun rapide de la ligne Evergreen	mars 2013
Bureau du vérificateur général de la Nouvelle‑Écosse	Éducation : la gestion des contrats des écoles en partenariat public-privé	février 2010

Exemples d’objectifs d’audit

• Déterminer si le gouvernement a géré de manière adéquate le risque lié à la formation d’un partenariat public-privé (PPP) pour la construction du pont. (voir le sommaire)
• Déterminer si le ministère a mis en place un cadre approprié pour la gestion des principaux risques associés à la qualité, à l’échéancier, à la portée et au coût du projet du pont. (voir le sommaire)
• Évaluer l’analyse de rentabilisation sur laquelle s’est appuyée la décision du ministère de l’Approvisionnement et des Services de choisir le mode de réalisation PPP pour le projet des deux écoles. (voir le sommaire)
• Établir si les organismes ont adéquatement démontré que l’entente de partenariat public-privé recommandée constitue la meilleure solution d’approvisionnement en tenant pleinement compte des coûts, des avantages et des risques prévus pendant le cycle de vie du projet. (voir le sommaire)
• Établir si le projet de construction d’écoles en Alberta financé au moyen d’un mode alternatif d’approvisionnement démontre que le partenariat public-privé permet d’optimiser les ressources en structurant le projet de manière à obtenir ce qui suit :
• les coûts du cycle de vie sont réduits au minimum;
• les risques incombent à la partie qui peut les gérer de la manière la plus économique possible;
• les processus ont permis d’élaborer, de vérifier et de valider les hypothèses importantes posées dans les analyses sous-jacentes comme le comparateur du secteur public et le projet de référence. (voir le sommaire)
• Établir si l’approvisionnement repose sur un processus équitable, ouvert et transparent. (voir le sommaire)
• Établir si les processus et les procédures de gestion des contrats du ministère sont adéquats pour veiller à ce que les services détaillés dans les contrats soient fournis et que les paiements de ces services soient effectués conformément aux contrats. (voir le sommaire)
• Établir si les modalités des contrats de services sont adéquates pour veiller à ce que l’intérêt public soit protégé. (voir le sommaire)

Exemples de critères d’audit

• Les objectifs d’investissement et les résultats visés ont été clairement définis et coïncident avec les objectifs stratégiques du gouvernement. (voir le sommaire)
• Les coûts, les avantages et les risques des projets qui permettraient d’atteindre les objectifs d’investissement ont été rigoureusement évalués et vérifiés et clairement communiqués aux décisionnaires. (voir le sommaire)
• Les recommandations du projet reposent sur l’analyse des coûts, des avantages et des risques tout en tenant compte des consultations menées auprès des parties prenantes. (voir le sommaire)
• Une analyse montre que le mode partenariat public-privé apporte la meilleure valeur pour le ministère et ce dernier s’assure que cette valeur est préservée tout au long du projet, notamment lors de modifications. (voir le sommaire)
• Un processus rigoureux assure un traitement concurrentiel et équitable des propositions tout au long des différentes étapes (appel d’intérêt, appel de qualification, appel de propositions, etc.). (voir le sommaire)
• Le ministère s’assure de la viabilité financière du projet et des propositions reçues. (voir le sommaire)
• La répartition des risques et des responsabilités entre les secteurs public et privé, les mécanismes de rétribution et les garanties accordées permettent la meilleure optimisation des ressources, et ce, tout au long de la durée de l’entente. (voir le sommaire)
• Toutes les hypothèses importantes posées par le ministère devraient être appuyées et documentées. (voir le sommaire)
• Un contrôle préalable devrait être effectué pour examiner le rapport sur l’optimisation des ressources. (voir le sommaire)
• Le gouvernement gère les risques associés à la formation d’un partenariat public-privé. (voir le sommaire)
• L’entente précise le type d’information que le partenaire doit soumettre afin que le ministère soit en mesure d’effectuer un suivi efficace de la mise en œuvre du projet dans le respect des exigences, ainsi que la fréquence des rapports. (voir le sommaire)
• L’entente définit clairement la procédure à suivre en cas de différend. (voir le sommaire)
• Le ministère a défini clairement les responsabilités et les tâches relatives à la gestion du contrat. (voir le sommaire)
• La surveillance de la performance est systématique et basée sur une information de gestion suffisante et fiable. (voir le sommaire)

Exemples de techniques de collecte et d’analyse des éléments probants

Examen de dossiers

• Étudier des documents élaborés ou utilisés par le gouvernement pour étayer les décisions importantes prises entre 2000 et 2010 en relation avec le projet. (voir le sommaire)

Analyse

• Comparer les pratiques de gestion par rapport à plusieurs guides de bonnes pratiques. (voir le sommaire)
• Examiner les modèles financiers utilisés pour calculer l’optimisation des ressources. (voir le sommaire)
• Rencontrer des consultants spécialisés en matière de partenariat public-privé et consulter une firme spécialisée en modélisation financière informatisée pour l’analyse du modèle financier. (voir le sommaire)
• Vérifier la conformité par rapport aux modalités du contrat de services. (voir le sommaire)

Exemples de constatations

• Le projet n’était pas un partenariat public-privé. Les termes de l’entente de concession imposaient au gouvernement la plupart des risques et épargnaient au secteur privé tout risque important; le partage des risques était prévu lorsque le partenariat public-privé a été choisi comme stratégie d’approvisionnement. (voir le sommaire)
• Le GTNO a autorisé le début des travaux de construction du pont sans avoir l’assurance que sa conception était complète. Cette décision a beaucoup augmenté le risque associé au projet. En fin de compte, l’incapacité à régler les questions liées à la conception du pont dans le délai prescrit a conduit les prêteurs à déclarer que la corporation manquait à ses obligations et à demander au gouvernement d’assumer la dette du projet. (voir le sommaire)
• Le Ministère a mis en place un cadre pour gérer les principaux risques, mais la matrice des risques créée pour le projet présente des faiblesses. Par exemple, certaines mesures d’atténuation des risques sont trop générales pour être utiles… Des risques importants demeurent en ce qui concerne l’échéancier, la portée et le coût du projet. (voir le sommaire)
• L’équipe d’audit n’a pas trouvé d’éléments probants qu’une analyse préliminaire officielle avait été effectuée pour appuyer la décision d’adopter le mode de réalisation PPP avant qu’elle ne fût annoncée publiquement. L’équipe d’audit n’a pas été en mesure d’établir de justification pour la décision. (voir le sommaire)
• Le Ministère a conclu que le mode de réalisation PPP procurerait une meilleure optimisation des ressources par rapport au mode de réalisation traditionnel. Toutefois, après avoir corrigé l’analyse pour l’incidence de l’hypothèse liée aux frais d’entretien et au coût du cycle de vie, le mode de réalisation traditionnel donnerait une optimisation des ressources de 1,7 million de dollars supérieure à celle du mode de réalisation PPP. (voir le sommaire)
• Il y avait peu de documentation disponible qui montrait que le Ministère avait examiné les hypothèses sur lesquelles l’analyse de l’optimisation des ressources s’est appuyée. (voir le sommaire)
• L’équipe d’audit a constaté trois domaines où l’analyse de l’optimisation des ressources comportait des lacunes par rapport à la méthodologie courante du secteur d’activité, notamment :
• une analyse de sensibilité (c.-à-d. seule la quantification des risques a fait l’objet de cette analyse);
• le moment de l’analyse préliminaire de l’optimisation des ressources (c.-à-d. l’analyse n’a pas été achevée avant l’annonce du projet PPP);
• la présentation des résultats de l’analyse de l’optimisation des ressources (c.-à-d. le Ministère n’a pas respecté les protocoles du gouvernement en matière de PPP qui exige une « présentation juste et transparente »). (voir le sommaire)
• L’augmentation des coûts est due à un certain nombre de raisons. L’entité n’avait pas une compréhension claire de la portée du projet et des besoins de l’utilisateur, ce qui a entraîné de nombreux changements dans le projet et empêché de transférer efficacement à Access Health Vancouver les risques liés aux changements dans la conception et la portée du projet. (voir le sommaire)
• Bien que l’entente de projet donne à l’entité un mécanisme pour gérer une mauvaise performance, les paiements versés [au partenaire privé] aux termes de l’entente n’ont fait l’objet d’aucune réduction pour mauvaise performance comme le laissait entendre le rapport de projet. (voir le sommaire)
• L’absence de rapport public depuis le rapport de projet a empêché les parties externes comme le gouvernement ou les contribuables d’évaluer les résultats du projet en regard de leurs attentes. (voir le sommaire)
• L’entité n’a pas pu fournir de document permettant d’évaluer deux modifications importantes sur le plan financier. Or, ces documents sont nécessaires afin de préserver les connaissances et renseignements indispensables. (voir le sommaire)
• La solidité du plan de financement du seul soumissionnaire n’a pas été démontrée. (voir le sommaire)
• Malgré une participation financière publique plus élevée que prévu, le modèle financier demeure « fragile ». La grande incertitude qui entoure les hypothèses clés et la sensibilité de la rentabilité du projet à de faibles variations de ces hypothèses expliquent cette « fragilité ». (voir le sommaire)
• Le contrat de type « conception-construction-financement-entretien » a été attribué au consortium dont la proposition présentait la plus faible valeur nette actualisée des coûts de cycle de vie d’après les normes spécifiées pour la durée du projet — par rapport aux autres propositions reçues et au comparateur du secteur public. (voir le sommaire)
• L’équipe d’audit n’a pas trouvé d’élément probant permettant d’affirmer que les coûts estimés du risque ont été, dans l’ensemble, validés en s’appuyant sur une expérience réelle acquise dans le cadre de précédents projets de construction d’écoles. (voir le sommaire)
• Contrairement à ce que prévoit le guide du cadre d’approvisionnement, aucun rapport d’optimisation des ressources n’a été publié. Les ministères n’ont pas démontré avec transparence la manière dont ils ont optimisé les ressources. (voir le sommaire)
• Le processus d’approvisionnement du projet a été mené de manière équitable et ouverte. (voir le sommaire)
• Le choix du SkyTrain est probablement la meilleure solution pour répondre aux objectifs du gouvernement. Toutefois, cette conclusion repose sur des renseignements qui n’ont pas été présentés ou dûment expliqués dans la soumission au Conseil du Trésor. Avoir bien fait les choses malgré des renseignements lacunaires n’est pas un motif de réjouissance. Réutiliser la même approche pour les futurs projets d’immobilisations expose le gouvernement au risque de prendre des décisions qui auraient été autres s’il avait eu pleinement connaissance des coûts, des avantages et des risques. (voir le sommaire)

Exemples de recommandations

• Pour les prochains grands projets, le gouvernement devrait mettre sur pied un comité principal de surveillance de projet dès la phase de planification du projet. Le comité, composé de personnes ayant une expérience considérable de la gestion de grands projets, fournirait au gouvernement et, s’il y a lieu, à l’Assemblée législative, des conseils sur les démarches à prendre pour réaliser un grand projet, et il servirait de forum où discuter des objectifs du projet, des risques, de l’approvisionnement et de tout autre sujet pertinent. (voir le sommaire)
• Le ministère devrait effectuer une évaluation préliminaire pour déterminer la meilleure méthode d’approvisionnement avant la prise de décision par le Cabinet sur la manière de procéder (mode de réalisation PPP ou traditionnel). (voir le sommaire)
• Le ministère devrait documenter l’élaboration des hypothèses importantes utilisées dans l’analyse de l’optimisation des ressources, notamment l’évaluation de leur caractère raisonnable. (voir le sommaire)
• Le ministère devrait effectuer une analyse de sensibilité qui comprend toutes les variables clés dans le processus d’estimation du coût d’un projet.(voir le sommaire)
• Le ministère de l’Approvisionnement et des Services devrait effectuer un examen indépendant de contrôle préalable de l’évaluation de l’optimisation des ressources pour chaque projet en PPP proposé. (voir le sommaire)
• Tous les documents sur les principaux changements apportés à une entente de projet de partenariat public-privé devraient être conservés. (voir le sommaire)
• Le budget des projets de partenariat public-privé devrait inclure un budget de réserve pour les imprévus. (voir le sommaire)
• Les rapports de projet devraient être examinés de manière indépendante avant leur diffusion publique afin de s’assurer que les principales hypothèses et informations sont étayées. (voir le sommaire)
• Il faudrait définir des exigences formelles en matière de rapport public à l’issue de la phase de construction des infrastructures et à des moments précis sur la durée du contrat d’exploitation. Ces rapports devraient évaluer la mesure dans laquelle le projet a atteint ses objectifs d’optimisation des ressources ou de transfert de risque dans chaque domaine. (voir le sommaire)
• Les entités responsables devraient documenter les examens de projet afin que leur portée et l’analyse sous-tendant les décisions soient clairement décrites dans un compte rendu écrit. (voir le sommaire)
• Le ministère devrait veiller à ce que les promoteurs conservent des documents adéquats démontrant que le travail d’entretien est effectué en temps opportun. Il devrait examiner ces documents afin de s’assurer que le travail d’entretien a bel et bien été effectué en temps opportun. (voir le sommaire)
• Le ministère devrait établir des processus adéquats de gestion des contrats afin de s’assurer que les services prévus dans le contrat sont bel et bien reçus. (voir le sommaire)
• Le ministère devrait établir des processus adéquats de gestion des contrats afin que les paiements prévus dans les contrats de partenariat public-privé respectent les modalités du contrat. (voir le sommaire)
• Tous les nouveaux contrats importants conclus entre le ministère de l’Éducation et les fournisseurs de services devraient inclure des dispositions en matière d’audit pour la Province. (voir le sommaire)
• Le ministère devrait définir des niveaux de service mesurables pour tous les services dans les futurs contrats et ceux-ci devraient figurer dans les contrats avant qu’ils soient signés. (voir le sommaire)
• Le ministère devrait veiller à ce que les futurs contrats décrivent le processus de surveillance du contrat, y compris les exigences en matière de documentation et les sanctions en cas de non-respect. (voir le sommaire)