Les organes de surveillance

Les responsabilités de surveillance existent dans toutes les entités du secteur public et incombent aux gestionnaires et au personnel travaillant dans diverses structures de gouvernance. Certaines structures sont courantes et bien réglementées, comme le conseil d’administration des sociétés ou organismes d’État, tandis que d’autres sont plus ponctuelles et uniquement assujetties à des règles internes.

Pour compliquer davantage la situation, la nomenclature utilisée pour les organes de surveillance est loin d’être uniforme. Ainsi, même si on parle souvent de « conseil » – comme dans le cas du conseil d’administration d’une société d’État –, on utilise aussi les termes suivants pour désigner ces organes de surveillance : « régie », « commission », « organisme », et ainsi de suite. Il est donc important que les auditeurs du secteur public ne s’arrêtent pas au nom des entités et qu’ils définissent clairement les caractéristiques des organes de surveillance qu’ils décident d’auditer.

De manière générale, un organe de surveillance est un groupe de personnes qui ont un objectif commun de surveillance et qui agissent dans le cadre d’une unité organisée. Dans le présent Guide, nous nous concentrons sur les organes de surveillance possédant les caractéristiques suivantes :

• une structure distincte;
• un degré suffisant d’indépendance;
• un mandat clair de surveillance.

Un organe de surveillance peut aussi être l’organe de gouvernance d’une entité (par exemple, un conseil d’administration) ou un comité ou encore toute autre structure rendant directement compte à l’organe de gouvernance (comme un comité d’audit).

Le conseil d’administration d’une société d’État, l’organe gouvernant d’une autorité sanitaire ou éducative locale et l’organisme de réglementation d’un secteur économique donné peuvent tous satisfaire à la définition d’un organe de surveillance. Cependant, dans le présent Guide, nous reconnaissons qu’il est possible de réaliser un audit de la surveillance même quand certaines des conditions susmentionnées (structure distincte, indépendance et mandat clair) ne sont pas remplies. Si certaines sections du Guide sont peut-être moins applicables dans ce cas, d’autres seront facilement adaptables.

Chaque organe de surveillance possède des caractéristiques propres. Cependant, tous les organes de surveillance ont en commun la nature de leurs relations avec l’entité qu’ils surveillent et les fonctions de surveillance qu’ils exercent. Comme nous l’illustrons à la figure 8, le lien entre les organes de surveillance et les entités surveillées se fait à travers l’échange d’information qui a lieu entre eux. L’organe de surveillance communique ses besoins en matière d’information à l’entité surveillée, et celle-ci lui fournit l’information demandée, remplissant par là même ses obligations redditionnelles.

Figure 8

Circulation d'information entre l'organe de surveillance et l'entité surveillée

Cet échange d’information peut avoir lieu à plus d’un niveau hiérarchique. Selon le lien hiérarchique, une entité peut rendre compte à une autre entité (un organisme de réglementation ou une autorité sanitaire, par exemple), qui rend elle-même compte à une troisième entité (un ministère, un parlement ou une assemblée législative). Dans ce cas, la deuxième entité est à la fois un organe de surveillance (elle surveille la première entité) et une entité surveillée (elle est surveillée par la troisième entité).

On peut utiliser l’expression « surveillance du surveillant » pour décrire la situation où un organe de surveillance surveille un autre organe de surveillance. Aux figures 4, 5 et 6, nous avons présenté des exemples de cas de surveillance du surveillant. À la figure 4, par exemple, les autorités régionales de la santé sont à la fois des organes de surveillance et des entités surveillées. Cependant, les liens de surveillance illustrés dans ces figures ne sont pas nécessairement hiérarchiques; certains sont horizontaux.

La surveillance du surveillant joue un rôle important, en particulier quand des ministres sont chargés de surveiller des organismes, des conseils, des commissions ou des autorités. C’est ce qu’a reconnu le Comité permanent des comptes publics de l’Ontario dans son rapport d’audit de 2014 sur les services d’ambulance aérienne d’Ornge :

« Le Comité souligne que les problèmes d’Ornge confirment qu’il n’est pas responsable de se fier simplement aux conseils d’administration des organismes bénéficiant de paiements de transfert en ce qui concerne la surveillance. Le Ministère doit prendre les choses en main et veiller à la bonne administration des fonds publics et à la responsabilisation des conseils d’administration. »

Ces dernières années, beaucoup d’audits ont mis en lumière des lacunes importantes concernant la surveillance exercée par le ministre de tutelle à l’égard de certains organismes et conseils ainsi que de certaines commissions et autorités (p. ex. le rapport d’audit de surveillance de 2011 du Bureau du vérificateur général du Nouveau-Brunswick sur les commissions d’épuration des eaux usées, le rapport d’audit de 2009 du BVG de l’Ontario sur l’initiative des dossiers de santé électroniques de l’Ontario, et le Rapport spécial de 2012 du BVG de l’Ontario sur les services d’ambulance aérienne et services connexes d’Ornge).

Par conséquent, un seul et même audit peut traiter la surveillance à différents niveaux :

• la surveillance exercée par un conseil d’administration ou tout autre organe à l’égard des activités d’une entité;
• la surveillance exercée par le ministre de tutelle à l’égard du conseil d’administration ou de l’organe susmentionné;
• la surveillance exercée par un organisme de réglementation indépendant à l’égard des activités de l’entité.